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印度鄉(xiāng)村治理考察報(bào)告
中改院課題組
「內(nèi)容提要」近年來，中印經(jīng)濟(jì)高速增長成為世界上的一道亮麗風(fēng)景線，今年年初，在達(dá)
沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇2006年年會(huì)上，中國和印度經(jīng)濟(jì)的崛起及對世界經(jīng)濟(jì)的影響成為會(huì)議最熱門的話題。
中印同屬發(fā)展中國家，同樣是轉(zhuǎn)型中的人口大國，同樣面臨著復(fù)雜的“三農(nóng)”問題。毫無疑問，彼此間增進(jìn)了解，相互借鑒，是十分有意義的。為此，中國（海南)改革發(fā)展研究院組成了以執(zhí)行院長遲福林為團(tuán)長的印度鄉(xiāng)村治理考察團(tuán)，于2006年2月13～23日就鄉(xiāng)村治理問題對印度進(jìn)行了為期10天的考察。
考察團(tuán)一行6人在德里和加爾各答兩地訪問了有關(guān)涉農(nóng)管理部門、大學(xué)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，對德里近郊的農(nóng)村進(jìn)行了實(shí)地考察，先后在印度農(nóng)業(yè)部、鄉(xiāng)村發(fā)展部、德里大學(xué)、尼赫魯大學(xué)、亞洲參與研究會(huì)、印度社會(huì)發(fā)展研究中心、印度統(tǒng)計(jì)研究院等單位和機(jī)構(gòu)舉行了12個(gè)座談會(huì)，與印度的有關(guān)高級官員、專家學(xué)者和農(nóng)民進(jìn)行了交流和探討。
一、差距、問題與挑戰(zhàn)
（一)眼見為實(shí)：想象與現(xiàn)實(shí)間的落差
印度考察之前，在我們眼中高頻率出現(xiàn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是：1991年拉奧政府開始改革至今，印度年均GDP 增長率達(dá)6.1％，2003年GDP 增長率達(dá)到了8.61％，最近三年其增長率也高于7％，這一經(jīng)濟(jì)增長率已非常接近中國的水平。與此同時(shí)，也有反映中印之間差距的數(shù)字：中國的GDP 總量相當(dāng)于印度的2.5倍，中國的人均GDP 是印度的2倍，中國的外國直接投資總額是印度的12倍，等等。在我們的想象中，印度雖比中國落后，但也一定會(huì)是一派日新月異、欣欣向榮的景象。
然而，考察中的所見所聞卻說明：基于統(tǒng)計(jì)數(shù)字所產(chǎn)生的想象與現(xiàn)實(shí)之間存在很大的落差。在印度國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究委員會(huì)訪問時(shí)，該院委員會(huì)總裁拉吉夫。庫爾瑪對我們說：“我到過中國許多地方，從整體上說，印度要比中國落后15年”；在德里工作的德國朋友則對我們說：“印度經(jīng)濟(jì)要比中國落后六、七年”。雖然他們說的不一定準(zhǔn)確，卻說明了他們對中印之間巨大差距的一種感性認(rèn)識(shí)。考察中，我們驚異于印度的“三個(gè)強(qiáng)烈反差”，這種反差印證了想象與現(xiàn)實(shí)之間存在較大的距離。
1.發(fā)展速度與基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈反差。近些年，印度的發(fā)展速度引起了世界的關(guān)注，人們也常常因此談?wù)撚《仁裁磿r(shí)候超過中國的問題，但當(dāng)你身臨其境，會(huì)驚異于其發(fā)展速度與基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈反差，印度還沒有一條象樣的高速公路，德里機(jī)場的基礎(chǔ)設(shè)施只相當(dāng)于國內(nèi)一個(gè)地級市火車站的水平。
2.經(jīng)濟(jì)增長與貧困人口的強(qiáng)烈反差。印度的貧困人口超過了2億多，在印度的城市，低矮破舊的貧民窟數(shù)不勝數(shù)，生活在貧民窟中的貧困人口不但要飽受蒼蠅蚊子的叮咬，還要長年累月地經(jīng)受高溫焦烤。在德里和加爾各答的城市街頭，到處可見流浪的乞丐。雖然，印度經(jīng)濟(jì)增長的勢頭非常強(qiáng)勁，但與其形成強(qiáng)烈反差的是，這些貧困人口的現(xiàn)狀卻為其經(jīng)濟(jì)增長蒙上了一層難以揮去的陰影。
3.市場經(jīng)濟(jì)與開放程度的強(qiáng)烈反差。印度的改革是從1991年開始的，也加入了WTO ，但印度的市場經(jīng)濟(jì)與其開放程度存在著強(qiáng)烈反差：比如，針對外國人的價(jià)格歧視嚴(yán)重存在，如印度主要旅游景點(diǎn)的門票還存在兩種價(jià)格，外國人門票價(jià)格要比印度國民高出十幾倍；再如，市場要素缺乏流動(dòng)，印度農(nóng)業(yè)部的哈克博士告訴我們，印度全國的進(jìn)城農(nóng)民工只有400萬左右，這與中國1億幾千萬農(nóng)民工形成了鮮明對比。
以上“三個(gè)強(qiáng)烈反差”說明，中國與印度的經(jīng)濟(jì)雖然都在高速增長，但兩國的發(fā)展程度顯然不在一個(gè)層次上。目前，中國已基本完成了工業(yè)化、城市化的原始積累，正處于工業(yè)化、城市化加速推進(jìn)的中期階段；印度尚處于工業(yè)化、城市化的原始積累過程之中，尚處在的工業(yè)化、城市化的初期階段。
（二)表象透析：突出問題與嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
印度在發(fā)展中“兩個(gè)突出問題”是其必須認(rèn)真面對的：
其一是就業(yè)問題。就業(yè)問題是印度的一個(gè)棘手難題。印度經(jīng)濟(jì)增長速度雖快，但其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)卻是制約就業(yè)的一個(gè)因素。印度一、二、三產(chǎn)業(yè)比例為25％、25％、50％左右，第三產(chǎn)業(yè)比重雖超過50％，但其吸納勞動(dòng)力就業(yè)十分有限。印度的第三產(chǎn)業(yè)以軟件業(yè)為重，其軟件出口僅次于美國。發(fā)達(dá)的軟件業(yè)固然是印度的一個(gè)優(yōu)勢，但軟件業(yè)是高科技行業(yè)，在勞動(dòng)力就業(yè)的問題上難有作為。對印度而言，其緩慢的城市化進(jìn)程和落后的制造業(yè)極大地制約著貧困人口的就業(yè)。
其二是貧困問題。與就業(yè)問題息息相關(guān)的是貧困問題，印度的貧困問題體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是貧困人口的隊(duì)伍龐大。印度全國的貧困人口超過了2億多，其城市貧困與農(nóng)村貧困問題一樣嚴(yán)重；二是貧富差距有進(jìn)一步拉大的趨勢。印度農(nóng)村貧困人口多為無地農(nóng)民和缺地農(nóng)民，印度城市貧困人口都多為無業(yè)游民和從事低收入職業(yè)的人群，這些貧困人口往往受到社會(huì)的歧視和排斥，他們游離于主流社會(huì)之外，難以享受到經(jīng)濟(jì)增長帶來的成果。
印度的發(fā)展不得不面臨著這樣一種尷尬局面：發(fā)展使富者越來越富，貧困人口卻在原地踏步。這個(gè)問題不解決，不但會(huì)會(huì)制約其社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步，嚴(yán)重時(shí)更會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。
二、基層民主與鄉(xiāng)村自治
（一)新的起點(diǎn)，基層民主與鄉(xiāng)村自治的里程碑
1992年，印度國會(huì)通過第73號(hào)和第74號(hào)憲法修正案；1993年4月24日和7月1日，兩修正案成為印度憲法第9章的內(nèi)容。1994年4～5月，各邦通過了支持法案。以此為新的起點(diǎn)，印度的基層民主與政權(quán)建設(shè)獲得了憲法地位，所以，印度的學(xué)者把1993年看成是印度鄉(xiāng)村治理中具有劃時(shí)代意義的里程碑。
從印度獨(dú)立至今，以1956年和1993年為界限，其鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，只有解析這種變遷的過程，我們才能真正理解1993年其基層民主與鄉(xiāng)村治理入憲之于印度的里程碑意義。
第一階段：姓種世襲階段（1947～1956年)。印度的村級組織稱為“藩查亞特”，“藩查亞特”的成員稱為“藩奇”。印度獨(dú)立后沿襲了這一傳統(tǒng)，1948年憲法第40條定義“藩查亞特”為自治政府單位，但此時(shí)的“藩查亞特”還是一種以種姓為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)村落共同體，“藩查亞特”的權(quán)力被高種姓的人所控制，“藩奇”是世襲的。這一時(shí)期的“藩查亞特”為印度第一代“藩查亞特”。
第二階段：間接選舉階段（1956～1993年)。1956年，印度政府出臺(tái)《梅塔委員會(huì)報(bào)告》，要求建立村、區(qū)和縣三級“藩查亞特”體制。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村引入了選舉機(jī)制，種姓世襲制度受到了沖擊，此時(shí)的“藩查亞特”主席由“藩奇”間接選舉。1977年，印度政府對“藩查亞特”制度再一次進(jìn)行改革，決定撤銷村“藩查亞特”，改區(qū)“藩查亞特”為最基層的自治組織。這一時(shí)期，印度出現(xiàn)了以有限民主為特征的第二代“藩查亞特”。
第三階段：直接選舉階段（1993年至今)。1992年前，“藩查亞特”雖然存在，但鄉(xiāng)村并沒有真正意義上的基層政權(quán)。1993年第73、74號(hào)憲法修正案規(guī)定村“藩查亞特”為自治機(jī)構(gòu)；確立了印度的縣、區(qū)、村三級自治制度。根據(jù)憲法規(guī)定，村民大會(huì)直接選舉代表組成村“藩查亞特”；由若干村“藩查亞特”組成的區(qū)“藩查亞特”；由全縣的區(qū)“藩查亞特”組成的縣“藩查亞特”。人口小于200萬的邦則只有縣、村兩層；每級代表席位由直接選舉產(chǎn)生，各級任期都為5年，選舉必須在任期結(jié)束前，若自治機(jī)構(gòu)解散，則必須在6個(gè)月內(nèi)選出新的自治機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，印度出現(xiàn)了具有現(xiàn)代民主特征的由村民直接選舉的第三代“藩查亞特”。
（二)艱難進(jìn)步，基層民主有了穩(wěn)定的法律保障
以1993年通過的憲法第73、74號(hào)修正案為標(biāo)志，印度鄉(xiāng)村自治取得了以下“三大進(jìn)步”：
1.縣、區(qū)、村三級自治體制形成，明確了鄉(xiāng)村自治組織的權(quán)利和義務(wù)。憲法明確界定了29項(xiàng)與村“藩查亞特”有關(guān)的工作義務(wù)，并賦予了其18個(gè)方向150項(xiàng)的管理權(quán)與自主權(quán)，從而使基層的民主和自主有了穩(wěn)定的法律保障，顯示了基層民主對于邦一級和國家一級民主的重要意義。
2.對婦女及弱勢人群權(quán)益的法律保護(hù)。憲法規(guī)定：在自治機(jī)構(gòu)中，婦女應(yīng)占所有席位的1/3，而其中1/3又保留給少數(shù)民族（ST)的“賤民”和婦女；而且，憲法還規(guī)定將1/3的自治機(jī)構(gòu)官員和議長席位應(yīng)保留給婦女等等。這些規(guī)定對消除社會(huì)歧視發(fā)揮了積極作用。
3.民主選舉與監(jiān)督的推行。由于普選的推廣，選舉者和被選舉者都受到了一定程度的民主教育，人們開始關(guān)注政治與腐敗問題，民間漸漸興起了監(jiān)督政府的運(yùn)動(dòng)和組織，政府行為也受到了一定程度的社會(huì)監(jiān)督。
（三)現(xiàn)實(shí)困惑，鄉(xiāng)村民主與自治中的兩大怪圈
新德里社會(huì)科學(xué)研究院喬治。馬斯洛先生說：“印度基層民主與鄉(xiāng)村自治有四大敵人：政治家、官員、土地持有者和封建因素、承包商”�！八拇髷橙恕睂鶎用裰鳂�(gòu)成了現(xiàn)實(shí)威脅，主要體現(xiàn)在基層民主與鄉(xiāng)村自治的“兩大怪圈”上：
一是“有計(jì)劃、不落實(shí)；有法律、不執(zhí)行”的怪圈。印度的鄉(xiāng)村治理中，政令不暢和有法不依的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。地方權(quán)貴們多數(shù)依照自己的利益和社會(huì)傳統(tǒng)我行我素，他們通過操縱地方的選舉并掌控著選舉后的鄉(xiāng)村治理，他們不愿意分權(quán)給平民百姓。對中央政府的決策和國家法令都采取了這樣一種態(tài)度：有利于自己就積極執(zhí)行，不利于自己就反對，并拖著不落實(shí)。從而使鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)了法律規(guī)定的是一套，而實(shí)際情況卻是另一回事。這種現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致其相關(guān)惠農(nóng)的法律和政策難以落實(shí)到位，相關(guān)的農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展計(jì)劃往往也成為一種泡影。
二是“有民主、無集中；有監(jiān)督、難決策”的怪圈。印度的鄉(xiāng)村治理中，不同利益集團(tuán)及政黨的紛爭是一大特色。1978年，印度的基層選舉中引入政黨間的競爭，到上世紀(jì)末期，地方政黨的活動(dòng)有了一定氣候。基層黨派的角逐固然有利于不同利益集團(tuán)之間的監(jiān)督，但有時(shí)卻過多的爭論，難以妥協(xié)，最后很多該做的事都做不成。
泛民主化傾向的存在說明印度基層民主不成熟的一面，這使得鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員能力和基層政權(quán)的組織能力相對較弱，導(dǎo)致其在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面往往是議而不決、決而難行。
三、鄉(xiāng)村治理與政府作為
印度中央政府設(shè)置了專管農(nóng)村事務(wù)的三部：農(nóng)業(yè)部、鄉(xiāng)村發(fā)展部和鄉(xiāng)村自治部，三部部長均為內(nèi)閣成員。三部為平級關(guān)系，雖有業(yè)務(wù)聯(lián)系，卻互不隸屬。印度三部之間有相互平衡和監(jiān)督功能，農(nóng)業(yè)部的職能更廣泛一些，鄉(xiāng)村發(fā)展部和鄉(xiāng)村自治部的職能相對更專一些，農(nóng)業(yè)部更側(cè)重負(fù)責(zé)管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的事務(wù)，鄉(xiāng)村發(fā)展部更側(cè)重社會(huì)發(fā)展方面的事務(wù)；農(nóng)業(yè)部更側(cè)重全局利益，鄉(xiāng)村發(fā)展部則更側(cè)重保護(hù)地方利益。
多年來，為了應(yīng)對貧困挑戰(zhàn)和就業(yè)壓力，印度政府進(jìn)行了種種努力和探索。
（一)針對農(nóng)民提供有限公共服務(wù)的種種努力
印度的公共服務(wù)還比較落后，但印度政府卻針對老百姓最為關(guān)心的醫(yī)療和義務(wù)教育問題，實(shí)行了免費(fèi)服務(wù)。
在農(nóng)村免費(fèi)醫(yī)療方面。印度政府一直著手建立農(nóng)村醫(yī)療救助的框架，為貧困人口提供免費(fèi)的醫(yī)療服務(wù)。印度現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療系統(tǒng)由村衛(wèi)生中心、初級衛(wèi)生中心、社區(qū)衛(wèi)生中心和地區(qū)醫(yī)院四個(gè)層次組成，這些公立醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)施差，醫(yī)務(wù)人員的水平較低，卻也可以針對貧困人口提供最起碼的醫(yī)療服務(wù)。本屆政府上臺(tái)之后，出臺(tái)了2005～2012年的“全國農(nóng)村健康計(jì)劃”，計(jì)劃在未來5年內(nèi)，其醫(yī)療衛(wèi)生預(yù)算提高到占GDP 的2％到3％。
農(nóng)村的義務(wù)教育方面。印度農(nóng)村的義務(wù)教育也是免費(fèi)的，據(jù)哈克博士介紹，印度在教育方面的投入達(dá)到了GDP 總量的6％。而且，400萬進(jìn)城農(nóng)民工的子女在城市同樣可以享受免費(fèi)的義務(wù)教育。
此外，印度還于1979年實(shí)施了“農(nóng)村綜合發(fā)展計(jì)劃”，由中央和邦財(cái)政各出資50％，向貧困人口提供補(bǔ)助和貸款，供應(yīng)種子、化肥、農(nóng)藥與相關(guān)技術(shù)服務(wù)，投資興修水利設(shè)施，開辦職業(yè)培訓(xùn)，發(fā)展農(nóng)村小型工業(yè)等一系列有限的公共服務(wù)。
印度政府把有限的投入緊扣農(nóng)民最為關(guān)心的醫(yī)療和教育等問題，提供了大范圍的低水平服務(wù)，照顧到了貧困階層的最低需求，在一定程度上減輕了農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，緩解了因貧富差距而積累的社會(huì)矛盾。
（二)構(gòu)建“低水平、廣覆蓋”保障體系的作為
印度的財(cái)政比較拮據(jù)，影響了其社會(huì)保障的投入，但印度政府本著“低水平、廣覆蓋”的原則，有選擇的重點(diǎn)投入，重在救急，發(fā)揮了一定的作用。
上世紀(jì)80年代初，印度開始實(shí)施國家鄉(xiāng)村就業(yè)計(jì)劃，實(shí)施該計(jì)劃主要目標(biāo)有二：一是無地農(nóng)民有所就業(yè)；二是失業(yè)人口有所保障。1989年印度又推出了“賈瓦哈爾就業(yè)計(jì)劃”，由中央和邦政府各出資80％和20％為貧困人口創(chuàng)造修建房屋和挖水井等就業(yè)機(jī)會(huì)。后來這些計(jì)劃進(jìn)而上升為《國家農(nóng)民雇用保障法案》，法案規(guī)定：每個(gè)無地家庭至少有一個(gè)成員一年內(nèi)能獲得政府所提供的100個(gè)工作日，農(nóng)民失業(yè)后，可向當(dāng)?shù)卣岢錾暾�，政府接到農(nóng)民申請后，15天內(nèi)為其提供就業(yè)崗位。如果政府不能及時(shí)提供就業(yè)崗位，就必須將申請人納入低保，由政府提供其基本生活費(fèi)。據(jù)印度農(nóng)業(yè)部哈克博士介紹，印度已有三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始執(zhí)行了這一計(jì)劃，尚有三分之二的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未啟動(dòng)，到目前為止，印度有400萬農(nóng)民可享受到低保。
此外，據(jù)哈克博士介紹，印度政府還計(jì)劃以財(cái)政補(bǔ)貼的方式每年由財(cái)政出資20億盧比（4億人民幣)準(zhǔn)備為無房戶解決住房問題，目前這個(gè)計(jì)劃正在印度南部試驗(yàn)，以后將視財(cái)政的情況逐步向全國推廣。
（三)推行以耕者有其田為目標(biāo)的土地改革嘗試
印度的人均耕地約2畝左右，在土地制度方面，印度賦予了農(nóng)民穩(wěn)定、明晰、完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地可以買賣。目前，印度80％的土地掌握在40％相對富有的人的手里，其余的60％的農(nóng)民中，無地農(nóng)民約有1300萬左右，其余的均為缺地農(nóng)民，這些無地農(nóng)民和缺地農(nóng)民只能靠出賣勞動(dòng)力為生，因而造成了印度社會(huì)巨大的就業(yè)壓力。
對印度政府而言，一方面，他們要保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)；另一方面，又要防止農(nóng)村土地?zé)o限制的兼并，避免出現(xiàn)更多的無地農(nóng)民而導(dǎo)致社會(huì)兩極分化的進(jìn)一步加劇。印度獨(dú)立后，從1949年開始實(shí)施了以廢除“柴明達(dá)爾”地主為中心的土地改革，并著手圍繞以下三個(gè)方面進(jìn)行嘗試：一是改革租佃制度，由政府固定地租數(shù)量以保障租佃關(guān)系；二是廢除中間人制度，由政府接管其土地并將其所有權(quán)分配給佃戶；三是實(shí)行個(gè)人土地最高額限制，規(guī)定每個(gè)農(nóng)戶灌溉地每戶不能超過7公頃，非灌溉地不能超過15公頃，產(chǎn)
茶葉的地沒有限制。對此，各邦根據(jù)自己的實(shí)際情況對限額有所調(diào)整。
印度政府為土地改革所付出的努力遭到地主們的反對，并未得到各邦很好地落實(shí)，除一些左派政黨執(zhí)政的邦開始執(zhí)行土地最高額的限制外，絕大多數(shù)邦并未執(zhí)行這一規(guī)定。
（四)實(shí)施以農(nóng)村信息化促鄉(xiāng)村建設(shè)的龐大計(jì)劃
在尼赫大學(xué)，印度的學(xué)者們給我們介紹了印度政府龐大的農(nóng)村信息化建設(shè)計(jì)劃，政府試圖以農(nóng)村信息發(fā)展和教育培訓(xùn)計(jì)劃的制定與實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的全面發(fā)展與進(jìn)步，以規(guī)劃印度鄉(xiāng)村的美好未來。
1.農(nóng)村信息化的規(guī)劃與設(shè)想。農(nóng)村信息化的構(gòu)想是在各地的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場和政府部門之間建立網(wǎng)絡(luò)，在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上共建印度農(nóng)產(chǎn)品市場數(shù)據(jù)庫，將中央政府和地方政府的管理功能信息化、網(wǎng)絡(luò)化。與此同時(shí)，將農(nóng)業(yè)市場管理組織、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)、出口促進(jìn)組織和經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品的公司進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化管理，起到數(shù)據(jù)集成的效果。農(nóng)村信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)由國家信息中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，會(huì)同農(nóng)業(yè)部、鄉(xiāng)村發(fā)展部、信息技術(shù)部等部門及地方政府共同構(gòu)建一個(gè)政府管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，建立和運(yùn)作農(nóng)村信息化的綜合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。
2.農(nóng)村信息化的步驟與實(shí)施。印度農(nóng)村信息化建設(shè)已完成農(nóng)村市場數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的開發(fā)工作，并已將670個(gè)農(nóng)村市場連接上網(wǎng)。印度政府計(jì)劃到2008年在全國農(nóng)村建立100萬個(gè)互聯(lián)網(wǎng)站。
目前，農(nóng)業(yè)部、鄉(xiāng)村發(fā)展部和信息技術(shù)部之間的網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)建立開通，通過國家信息中心與各邦和地區(qū)政府的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系也已經(jīng)建立。印度政府為了實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)到村級政權(quán)的目標(biāo)，還制定了大規(guī)模的人員培訓(xùn)計(jì)劃。
印度農(nóng)村信息化建設(shè)規(guī)劃是以其發(fā)達(dá)的軟件行業(yè)為基礎(chǔ)的，在這一方面，印度有自己的優(yōu)勢，但如此龐大的計(jì)劃也面臨著不少問題，最為突出的是，基層的硬件設(shè)施和人員素質(zhì)跟不上，其電子政務(wù)下基層還有很長的路要走。
四、宗教種姓與社會(huì)傳統(tǒng)
在印度，不了解其宗教與種姓的傳統(tǒng)，不足以了解其社會(huì)。如果說中國的鄉(xiāng)村治理言必說宗族的話，那么，印度的鄉(xiāng)村治理則是言必說宗教和種姓，這是兩國傳統(tǒng)的差異。
傳統(tǒng)對農(nóng)村社會(huì)具有雙重影響，一方面，傳統(tǒng)是一種粘合劑，它能在增加鄉(xiāng)村社會(huì)的認(rèn)同感和凝聚力方面發(fā)揮積極作用。另一方面，傳統(tǒng)與現(xiàn)代文明的沖突也十分顯著。印度的宗教種姓恰恰顯示了這種傳統(tǒng)的雙重效應(yīng)。
（一)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的沖突：宗教種姓及其由此而產(chǎn)生的種種社會(huì)不良影響
印度是個(gè)宗教之國，據(jù)新德里社會(huì)科學(xué)研究院院長喬治。馬斯洛介紹，印度信教人口超過了90％以上，其中，印度教（80.5％)，穆斯林教（13.4％)，基督教（2.3％)，錫克教（1.9％)fo教（0.8％)，耆那教（0.4％)，其他（0.6％)。與宗教息息相關(guān)的是印度的種姓制度，古代印度人被分為四個(gè)種姓，分別是婆羅門、剎帝利、吠舍和首陀羅。婆羅門為祭司貴族，社會(huì)地位最高；剎帝利為軍事貴族，地位次之；吠舍是普通勞動(dòng)者，是包括農(nóng)民、手工業(yè)者和商人的中下階層，他們必須向國家繳納賦稅；首陀羅是指那些失去土地的自由民和被征服的達(dá)羅毗荼人，實(shí)際上處于奴隸的地位。除以上四種姓以外，還有最受歧視的“五等人”——“賤民”，他們或是不同種姓的人結(jié)合之后，或是戰(zhàn)俘之后，被印度社會(huì)視為不可接觸的人。
印度雖然在法律上廢除了不可接觸制度和種姓制度，但這種傳統(tǒng)還影響著印度社會(huì)的方方面面，尤其在鄉(xiāng)村社會(huì)，其影響還是難以動(dòng)搖的。在印度，宗教種姓的消極影響和破壞性功能主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一是種姓歧視難消除，使一些政策難以得到落實(shí)。印度政府對低種姓及賤民進(jìn)行了立法保護(hù)，規(guī)定國家公職人員中，要保證20％的崗位給低種姓和賤民，有的邦的規(guī)定甚至達(dá)到40～50％。但印度社會(huì)種姓歧視的陋習(xí)并沒有因這種規(guī)定而消除，規(guī)定是規(guī)定，實(shí)際上卻不是那么回事，低種姓的人可能成為公職人員，大多數(shù)是掃地、倒水等比較低賤的崗位，他們的職務(wù)升遷就更加困難了。
在德里近郊的農(nóng)村考察時(shí)，農(nóng)民說：“不同種姓的人不能結(jié)婚，即使青年男女自愿，父母和社會(huì)輿論也不允許”。但在城市，種姓歧視也隨著社會(huì)的發(fā)展也逐步在淡化。
二是性別歧視難消除，影響了婦女參政的積極性。性別歧視在印度的農(nóng)村也嚴(yán)重地存在。男人虐待女人的現(xiàn)象并未隨民主選舉的推進(jìn)而改變。印度憲法有婦女參政的保障條款，但許多地方并未真正落實(shí)，而且，參政婦女的實(shí)際作用難以真正發(fā)揮，許多地方只是擺設(shè)而已。與性別歧視相聯(lián)系的是，印度還有這樣一種傳統(tǒng)：青年男女結(jié)婚時(shí)，
嫁妝是由女方出的，而且，女方所嫁之男越是富有，嫁妝則應(yīng)越多。印度的農(nóng)村，許多農(nóng)民還比較窮，無錢為女兒辦嫁妝，但又不能回避傳統(tǒng)風(fēng)俗，于是就想辦法貸款。在印度，農(nóng)民買農(nóng)機(jī)貸款有優(yōu)惠，所以，許多農(nóng)民嫁女兒時(shí)先貸款買拖拉機(jī)，然后賣掉換成盧比來為女兒陪嫁。哈克博士告訴我們，印度每年有4000～5000左右的農(nóng)民為還不起貸款而自殺，這其中，許多是與農(nóng)民貸款辦嫁妝有關(guān)。
三是宗教紛爭起禍端，成為社會(huì)穩(wěn)定的一種隱患。印度宗教的紛爭主要發(fā)生在印度教與伊斯蘭教、錫克教之間，尤其是印度教與伊斯蘭教，印度教徒敬“神�！奔墒�
牛肉，而穆斯林偏食牛肉；穆斯林忌食
豬肉而印度教徒偏食豬肉。印度獨(dú)立至今，兩教派曾發(fā)生過多次波及全國的宗教沖突，如2002年兩教之間的沖突就導(dǎo)致過成千上萬人的死亡和眾多穆斯林村莊被焚毀。
（二)傳統(tǒng)文化的粘合劑：與其發(fā)展水平不相稱的平安與和諧之態(tài)
在印度考察，你難免有些奇怪，有時(shí)甚至難以理解，印度社會(huì)展現(xiàn)在你面前的是：一種與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不相稱的平安與和諧之態(tài)。
印度城市的街頭布滿了貧民窟，像德里、加爾各答、孟買這些大城市，居住在貧民窟的人口占城市總?cè)丝诘?0％以上。行走于德里和加爾各答的街頭，你也能碰到成群行乞的婦女兒童。然而，當(dāng)你感嘆于氣派的大廈和豪華飯店淹沒在慘不忍睹貧民窟之中的時(shí)候，另一種現(xiàn)象更讓你感嘆：與這種巨大的貧富差距相映照的是，印度的社會(huì)顯得那樣地安穩(wěn)。盡管人們生活不同的狀態(tài)下，盡管人們生活在兩個(gè)世界中，卻也能安分守己，人與人之間顯得和諧。
到底是什么一種力量維系著這種平安與和諧？你不得不承認(rèn)這里有其深厚的宗教和種姓文化傳統(tǒng)在起作用。甘地夫人曾說：“印度是多種多樣的，盡管有時(shí)惹人氣惱，但它仍愿一如既往，我行我素。這就是印度：全面地接受生活，無論是善，是惡”。由于深受傳統(tǒng)宗教和種姓的影響，許多印度人相信前世、今生和來世的循環(huán)之說，似乎更加認(rèn)命。他們對社會(huì)的牢騷和對命運(yùn)不平的反抗不那么強(qiáng)烈。正因?yàn)檫@樣，我們就不難理解，為什么印度這么大的一個(gè)國家會(huì)完全被殖民統(tǒng)治，為什么印度國父甘地的非暴力、不抵抗的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)會(huì)那么深入人心。
看來，傳統(tǒng)文化在展現(xiàn)其與現(xiàn)代沖突一面的同時(shí)，另一面卻是維系一個(gè)社會(huì)平安穩(wěn)定的粘合劑�？此坡浜蟮摹皞鹘y(tǒng)”之中，其實(shí)也存在一種深植于其中的民族文化。這一點(diǎn)，你斷難去全盤否定它，因?yàn)椋瑐鹘y(tǒng)本來就是文化，它雖然有糟粕的一面，但也有建設(shè)性功能的一面。
（三)國家、地方與社會(huì)：相對完整的鄉(xiāng)村共同體和我行我素的地方傳統(tǒng)
印度歷來維系著宗教和種姓的傳統(tǒng)，由于缺乏內(nèi)部的變革，由于缺乏社會(huì)的流動(dòng)，這種傳統(tǒng)維系下的鄉(xiāng)村共同體還保持得相對完整，熟人社會(huì)的氛圍還相對較濃。在這種相對完整的鄉(xiāng)村共同體中，傳統(tǒng)的等級制度和鄉(xiāng)村習(xí)俗在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了十分重要作用，它可以撇開外部的影響，甚至可以撇開國家的政策法律來維系鄉(xiāng)村的秩序與安定。
印度相對完整的鄉(xiāng)村共同體使其一直沿襲著“弱國家，強(qiáng)地方；弱政府、強(qiáng)社會(huì)”特征，地方和鄉(xiāng)村總是本著自己的價(jià)值觀念、自身利益和習(xí)俗傳統(tǒng)我行我素，這也是印度的法律、政策和各種計(jì)劃執(zhí)行難的一個(gè)重要原因。
五、幾點(diǎn)啟示
中印鄉(xiāng)村治理中既有差異，也有共性，考察印度的鄉(xiāng)村治理，認(rèn)真總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對中國有著許多有益的啟示。
啟示之一：堅(jiān)持改革開放不動(dòng)搖，以改革解決改革中出現(xiàn)的問題。印度是從1991年開始改革的，比中國晚了十多年，中印的巨大反差使我們對進(jìn)一步堅(jiān)持中國的改革開放有了新的認(rèn)識(shí)，中國改革開放的過程中固然存在不少問題，這也是工業(yè)化、城市化步伐加快過程中必須解決的問題，而印度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有走到這一步。我們應(yīng)該正視改革中存在的老問題和出現(xiàn)的新問題，我們應(yīng)該逐步解決這些新老問題以使我們的改革措施更加完善。但我們決不能因?yàn)榇嬖趩栴}而動(dòng)搖改革開放的決心，決不能因?yàn)檫�存在問題而倒退，因?yàn)榈酵耸菦]有出路的。正如我們在私下探討時(shí)所說的那樣：“誰要是否定改革，誰要是反對改革，最好讓他們到印度來看一看，中印的巨大反差最能說明改革開放的必要性”。
啟示之二：緊扣基層的落實(shí)環(huán)節(jié)，把國家法律法規(guī)和中央的相關(guān)惠農(nóng)政策措施真正落到實(shí)處。應(yīng)該積極推動(dòng)相關(guān)的惠農(nóng)措施與政策立法，使之獲得穩(wěn)定的法律保障，但更為重要的是：惠農(nóng)不惠農(nóng)，關(guān)鍵在落實(shí)。再好的政策法律如果不落實(shí)，它就是一紙空文。不僅如此，政令不暢和有法不依還有損于政府的誠信，有礙于日后的行政。為此，我們必須形成一套行之有效的上下級之間的協(xié)調(diào)機(jī)制和工作機(jī)制，在發(fā)展民主的基礎(chǔ)上做到有法必依，令行禁止。
啟示之三：辯證地對待傳統(tǒng)文化，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程中實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的對接。我們應(yīng)該正視宗族和宗教等一些傳統(tǒng)對農(nóng)村社會(huì)的雙重影響，一方面，我們不可以不顧現(xiàn)實(shí)地否定一切傳統(tǒng)，而是要保留其合理的因素，有效地利用傳統(tǒng)的粘合劑作用，使其在增加鄉(xiāng)村社會(huì)的認(rèn)同感和凝聚力方面發(fā)揮積極作用。另一方面，我們應(yīng)該提倡傳統(tǒng)與現(xiàn)代的合拍，要在現(xiàn)代化的進(jìn)程中逐步消除傳統(tǒng)中的糟粕，抑制其破壞性作用。
啟示之四：“低水平、廣覆蓋”切入，逐步建立并完善農(nóng)村公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系。提供教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)與起碼的社會(huì)保障是緩解社會(huì)矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)的基本保證。政府必須本著急事先辦的原則，在這方面進(jìn)一步加大投入，探索出一條有中國特色的“低水平、廣覆蓋”的社會(huì)保障和公共共服務(wù)體系，并在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。
啟示之五：保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，防止以各種借口侵犯土地權(quán)益事件的發(fā)生，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)長治久安。土地問題是“三農(nóng)”問題的核心。保護(hù)農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)是切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益的根本所在，也是防止兩極分化和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)長治久安的根本所在。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中必須防止侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)事件的發(fā)生，基層政府在推行土地流轉(zhuǎn)或進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，必須尊重農(nóng)民的意愿。
啟示之六：著眼未來，培養(yǎng)造就適應(yīng)市場、懂現(xiàn)代技術(shù)、會(huì)經(jīng)營管理的新型農(nóng)民。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村需要與現(xiàn)代化接軌，需要培養(yǎng)造就適應(yīng)市場、懂現(xiàn)代技術(shù)、會(huì)經(jīng)營管理的新型農(nóng)民。為此，中國政府應(yīng)在加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的同時(shí)，利用各種有利條件對農(nóng)民進(jìn)行再教育，重點(diǎn)培訓(xùn)種養(yǎng)技術(shù)、經(jīng)營管理知識(shí)和信息知識(shí)。應(yīng)該著手推進(jìn)中國的電子農(nóng)務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接農(nóng)產(chǎn)品市場，并推動(dòng)電子政務(wù)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
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