中國城市有多少窮人
政府扮演了“保底”角色
《瞭望東方周刊》記者米艾尼、特約撰稿顏葵｜北京報道
中國社科院報告中一個并不主要的章節(jié)，再次把城市貧民的話題撩撥了起來。這一次的話題是：中國城市到底有多少貧困人口。
記憶猶新的是，人們曾經(jīng)辯論過是否設立貧民區(qū)、辯論過收入多少錢才算貧民、辯論過是不是該把農(nóng)民工也算入城市貧民⋯⋯還有每年都要發(fā)生的對城市低保制度的評判�？傊�，看起來對于這群身邊的窮人，市民們的關注度似乎高了起來。
不過，對于扶助這群人的實踐，《瞭望東方周刊》得到的答復相比之下就顯出落差：中國最重要的扶貧機構(gòu)，似乎都沒有把他們納入其中。
政府是一個例外，它義務性地必須保持對這個人群的保護，其代表就是城市低保制度。
顯然，與鄉(xiāng)村中數(shù)百萬幾乎一無所有的窮人相比，城市貧民只是相對貧困。但是，由于他們生活所在的特殊地域，對整個國家的發(fā)展或?qū)⑵鸬教貏e的影響。
宋迎昌，中國社科院城市與區(qū)域管理研究室主任、此次社科院報告的副主編，以及多位一直協(xié)助政府應對城市貧困挑戰(zhàn)的人士都預警說：雖然世界各國都存在城市貧困人口，但對于轉(zhuǎn)型期的中國來說，這一人群的態(tài)度會直接關系到一些重要的社會命題。
“三種人”
顯然，中國到底有多少城市貧困人口是一個既重要、又無需過分強調(diào)的問題。根據(jù)8月5日中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告No.4》，這個數(shù)字是5000萬人。
宋迎昌對《瞭望東方周刊》解釋說：1990年以前，中國的貧困問題主要體現(xiàn)為農(nóng)村貧困。目前城市貧困人口應該分為三部分人：進城農(nóng)民工是典型的城市貧困人口，國企改革的下崗職工是第二部分人。離開原崗位之后，他們因為文化程度、年齡等原因很難找到工作。
“第三部分是一部分剛畢業(yè)的大學生，被普遍稱為‘蟻族’，他們的收入不能支撐日常生活�！睌�(shù)周來一直受到質(zhì)疑的宋迎昌解釋說，根據(jù)2010年第四季度公布的數(shù)據(jù)，中國進入城市最低生活保障的人數(shù)為2311.1萬。城市貧困人口通常是享受低保人數(shù)的2倍多，在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥兴急壤?.5%至8%之間。
若按8%的比例計算，目前中國城鎮(zhèn)貧困人口大約是5000萬人。
鄉(xiāng)村為城市“貢獻”了大量貧困人口�！俺鞘忻磕晗�1000萬農(nóng)村人口，這部分人里有百分之八十屬于貧困人口。”宋迎昌認為，農(nóng)民工的遷移從一定程度上導致了貧困人口的遷移。事實上，許多農(nóng)村的殷實之家，也很難在城市相對高的物價中很好地生活。
“目前大多數(shù)有戶籍的城市貧困人口，都已經(jīng)進入40歲或者50歲，還有10年左右也要退休了。現(xiàn)在這部分人生活艱難，收入水平和居住條件都比較差。他們進入退休年齡以后，總量不會增加，但是他們在城市里的影響很大。”宋迎昌認為，“對社會穩(wěn)定而言，他們是敏感的一群人。”
在現(xiàn)有制度下，這些人其實能夠享受一些援助政策，比如就業(yè)培訓、貧困救助補貼、廉租房等等，“他們比外來非戶籍人口處境相對好一點，但是心理仍舊不平衡。跟本地中、高收入階層比，他們覺得自己好像是被時代拋棄了一樣�！彼f。
此外，大學生的就業(yè)問題也相當突出，導致了所謂“蟻族”�！艾F(xiàn)在我們國家的城市化率約50%，城市化率到達75%以上就算是城市化進程基本完成。因此，我們的城市化進程還要經(jīng)過30年時間。”這位城市問題專家認為，城市貧困人口的增加也要延續(xù)30年。
貧民的態(tài)度
然而，無論哪個人群都會因貧困導致對于公平問題的強烈追求。同時，他們總是表現(xiàn)出矛盾的態(tài)度：平時忍耐力很高，一旦突破底線就可能會有超乎尋常的爆發(fā)。
事實上，最近幾年國內(nèi)出現(xiàn)的影響比較大的群體事件除了其他因素之外，還有兩個特征：一是大多發(fā)生在城鎮(zhèn)，二是參與者中多有與事件本身無直接關系的貧困人群。
一直參與民政部相關研究的
南開大學社會工作與社會政策系主任關信平分析認為，貧困問題是比較復雜的現(xiàn)象，同樣是城市貧困人口，心態(tài)也各有不同。
在他看來，一個社會中最窮的人其實是不活躍的�？孔约耗芰o法擺脫貧困的這部分人，通常家里有大病或者重大殘疾者，政府給他們相應的救助，他們就很感激，對政府沒有太多抱怨。
但是，那些有勞動能力的人一旦因暫時性失業(yè)等原因，沒法獲得工作收入時，就容易引起對社會的復雜反應。
農(nóng)民工對城市穩(wěn)定的影響則是另一個層面上的。“北京的外來人口有700多萬，占市民總數(shù)的三分之一。這些人收入低，流動性強，如果不能轉(zhuǎn)成市民，他們將給社會治安綜合管理帶來很大麻煩�！彼斡J為。
相對來說，年輕的大學畢業(yè)生們對社會的負面影響較小。但是他們都集中在大城市，存量大，且不斷增長。
中國社科院報告分析指出，如果當貧困群體在資源分配過程中長期處于無權無利、被忽視、歧視甚至遺忘時，他們改變現(xiàn)狀的辦法就可能是采取非正常行為來與其他群體抗爭，若貧富矛盾激化必將造成社會的不穩(wěn)定和不安全。
“城市貧困問題并不可怕，這是一個國家高速發(fā)展階段必然出現(xiàn)的問題。”宋迎昌說。
政府的“保底”角色
城市窮人的生活和命運能否得到改善？
和世界上許多國家一樣，中國政府扮演了“保底”角色。其代表就是發(fā)軔于1993年并于1997年開始實施的城市居民最低生活保障制度。
不過和所有社會保障制度一樣，它從面世的第一天起就受到各種質(zhì)疑。不同的人對于這一問題有不同的視角。官員與學者之間、學者與學者之間，經(jīng)常出現(xiàn)不同、甚至截然相反的判斷。
中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任韓克慶曾為民政部做過一個全國低保制度的評估，“結(jié)果顯示，這個制度還是發(fā)揮了很好的作用，是一個有效的制度，但是依然存在很多問題�！彼麑Ρ究浾哒f。
在韓克慶看來，像絕大多數(shù)發(fā)展中國家一樣，中國政府對于這一問題也非常為難：“貧困救助其實是無底洞，給政府造成很大的負擔�！彼f，“隨著城市發(fā)展，這個缺口會越來越大，需要越來越多公共資源的投入。對這部分人，不幫助確實很困難，要幫助，政府會面臨很大壓力，決策起來很困難�！�
而扶助人群的擴大在所難免。關信平的觀點代表了許多人的意見：“我們要從低保向基本生活保障的標準邁進，也就是從救助絕對貧困人口向救助相對貧困人口邁進。提高低保的標準，我認為合理的標準是貧困救助達到總?cè)丝诘?%以上，可以到7%或者8%，不要超過10%�！�
這就不得不牽扯到資金的問題。
在城市低保方面，關信平說，資金籌集已經(jīng)是一個很大挑戰(zhàn)�！爸醒胝偷胤秸F(xiàn)在施行的是財政分擔體制，上世紀90年代基本都是地方政府出錢，地方其實不甘愿為此買單。2002年后基本上這部分錢由中央出大半。但是這個政策沒有在制度上進行明確調(diào)整，所以中央跟地方每年都是一事一議，今年多點，明年少點�！�
其實，最近幾年不斷提高的低保標準也蘊含著一定風險。
根據(jù)相關規(guī)定，制定低保標準的權限在縣、市政府手中。它雖然能夠調(diào)動地方政府的積極性，使之在制定低保標準時充分考慮當?shù)氐呢斄顩r，但也形成“各自為政”的局面。全國2800多個縣，就有2800多個標準，即便是經(jīng)濟條件相同的區(qū)域，低保標準也是不一樣的。
民政部社會救助司的官員曾分析說，這會帶來兩方面的問題：一是隨意調(diào)整。有些地方確定低保標準主要盯鄰縣，只要鄰縣低保標準調(diào)整了，即使當?shù)亟?jīng)濟狀況不許可也要調(diào)整；另一種情況是該調(diào)不調(diào)。就是說物價上漲，低保標準已經(jīng)不能維持居民基本生活時，仍然從財力角度出發(fā)，不予調(diào)整低保標準。
扶貧的一處空白
包括中國扶貧基金會在內(nèi)，各大扶貧機構(gòu)都遺憾地告訴《瞭望東方周刊》，自己沒有城市扶貧的項目�！皼]有進入視野，現(xiàn)在國內(nèi)的基金會，關于城市救助的項目非常少�！币患曳鲐殭C構(gòu)的副處長告訴本刊記者。
不論有政府背景的救助組織，還是民間NGO‘非政府組織’，都在不斷啟動主要針對中西部農(nóng)村地區(qū)的救助項目，針對城市貧民的救助項目鳳毛麟角。
“農(nóng)村貧困是中國社會貧困的主體，對基金會和NGO來說，農(nóng)村扶貧、地區(qū)性扶貧的目標更明確、更典型，更容易集中資源產(chǎn)生效果�！币恢睘橹贫仍O計提供咨詢的關信平說。
一個原因可能是，城市企業(yè)下崗問題最突出的階段已經(jīng)過去了，人群也發(fā)生了很大改變。10多年前，國企改革曾經(jīng)帶來一批貧困人口。不過專家們認為，當時這部分城市貧困人口相對農(nóng)村貧困人口而言還是強勢群體：他們有一定社會能力和政治能力，現(xiàn)在這部分人大多數(shù)再就業(yè)了，或者已經(jīng)退休。
與之相比，現(xiàn)在的城市窮人更為弱勢，特別是農(nóng)民工逐漸成為城市貧困人口的主力，其社會關注度就更小了。
其實從整個社會層面來講，對這一人群關注最多的還是街道、社區(qū)。它們作為政府的代表，是從事社會工作的基礎性平臺，無論從什么意義上說，都要把這一人群納入到工作范疇之內(nèi)。
造成上述情況的原因是多方面的，比如，缺乏社會參與的低保制度無法更有效整合社會救助信息。雖然各項優(yōu)惠減免政策陸續(xù)出臺，但是行政部門關注的還局限在救助政策的落實上。像從事低保管理工作的民政部門和從事其他救助的政府部門，甚至實施水、電、燃氣等減免的公用事業(yè)部門，都會關注與之有關的救助政策的實施，但還做不到站在貧困家庭的立場，為其思考綜合性的脫貧思路。
“需要直面城市中的窮人�！彼斡f，因為對他們根本無法徹底驅(qū)趕，只能使他們在城市中流竄、或在城市間徘徊，“目前一些城市把貧困人口聚集區(qū)當成毒瘤來看待，動輒拆遷整治。其實，某個階段的有些情況下，城中村恰好解決了貧民暫時性生存問題，因為生活成本比較低�！�
另外一些人覺得，城市居民有“各種政府保障”，企業(yè)有錢可以到農(nóng)村扶貧
《瞭望東方周刊》記者葛江濤 | 北京報道
窮人，當然也可以稱為貧民或低收入者、低保戶，散落在麥子店街道那些國際社區(qū)的圍墻之間。
其實這個6.8平方公里的區(qū)域，在偌大的北京城頗有些聲望。它位于東三環(huán)、東四環(huán)之間的
黃金地帶。與南面的中央商務區(qū)相比，麥子店地區(qū)因為擁有第三使館區(qū)、燕莎商圈而更顯洋氣。
不過，這兒仍然有“在社會經(jīng)濟迅速發(fā)展背景下尚不能共享社會發(fā)展成果的困難群體”。對于這個群體，代表政府的街道辦事處與代表社會力量的企業(yè)，已經(jīng)進行了為期3年的扶貧工程。
在總結(jié)時，街道干部們認為，可持續(xù)以及資金以外的其他東西，是整個工作的難點。
麥子店的一戶貧困戶在接受媒體采訪時說了這樣一句話：“我們從中能感受到政府的用心，感受到來自社會單位的關愛，這對于我們應該是動力，而不該成為壓力。”
當然壓力也來自于貧困本身。建立體面而令人振奮的幫扶制度，乃是城市扶貧的應有之意。
非典型貧困戶
從駱鵬家的窗戶看出去，就是一大片富麗堂皇的高層板樓。一樓有各種異國風情的高檔餐廳，一輛輛來往駛過的奔馳、寶馬顯示著主人的富有。
相比之下，駱家3口人46平方米的房子就有些寒酸。這幢1994年完工的建筑早已失去了光彩，總像隱藏在對面高檔住宅的陰影里---那些住宅的價格已高達每平方米四五萬元。
駱鵬家本來并不窮。1998年的時候，父母甚至花1萬多元給他買了一臺電腦。如果不是這場持續(xù)了10年的疾病，他們家也許早在附近購買一套住宅。雖然不那么高檔，但肯定足夠他娶妻生子。
31歲的小伙子一直記得那個場景：那天他在學校的操場上剛踢了一會兒球，就感覺到全身燥熱，然后身不由己地坐在了地上，再也沒能起來。
醫(yī)院的診斷是
脊髓神經(jīng)根炎，導致下肢
癱瘓。駱鵬在醫(yī)院呆了14個月才回到了家里。
疾病就好像一個持槍的匪徒，洗劫了這個普通的家庭。在花掉6萬元積蓄之后，父母又借了6萬元，才勉強支付完醫(yī)院里的賬單。
很長一段時間里，只有父親工作，每月有700元收入。母親辦了內(nèi)退在家照顧生活不能自理的兒子。那臺曾經(jīng)顯赫的586電腦終于無法趕上最新軟件的運算速度之后，駱鵬知趣地沒有聲張。
“我也會常常想起生病以前的事�！瘪橓i對《瞭望東方周刊》說，“那段時光是我最美好的記憶。”
雖然一些人一直認為，貧窮的原因來自懶惰。但是在麥子店地區(qū)這個樣本中，多數(shù)窮人是像駱家一樣因病落魄。另外一個重要因素，則是因?qū)W致窮。
北京奧運會之前，麥子店街道“為幫助在社會經(jīng)濟迅速發(fā)展背景下尚不能共享社會發(fā)展成果的困難群體”，委托北京師范大學社會發(fā)展與公共政策研究所對所轄5個居委會范圍內(nèi)的93個貧困家庭進行調(diào)查。
它們中有三分之二擁有至少一個患者�！按蟛糠旨彝ビ谐蓡T長期承受疾病和貧困的折磨，無法從這種狀態(tài)中解脫出來，因病致貧和因病返貧的現(xiàn)象非常顯著�！闭{(diào)查報告說。其實，大部分受訪者對自己的健康狀況都不抱樂觀的態(tài)度，甚至沒有一個人認為自己的身體很好。
這些家庭的平均月工資是1262元。結(jié)合北京市和朝陽區(qū)的平均工資水平，“上述數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果是：這93戶貧困家庭中，有正式工作工資收入的30個家庭平均工資很低，幾乎無法維持其家庭的基本生活”。
在收入微薄的同時，沒有機制為他們提供足夠的醫(yī)療保障。有大約三分之一的人，可以全部或者部分報銷醫(yī)療費用。另外25個病人沒有治療或者選擇自行治療——他們基本都不能報銷醫(yī)藥費，之所以不去看病，原因也是經(jīng)濟困難。
有16個人住院治療，他們中大多因心腦血管疾病以及癌癥和突發(fā)性事件。其中6個家庭不得不因此向親戚或者朋友借錢，金額從1800元到7.5萬元不等。一些人在尚未完成治療的情況下，主動要求出院回家。
感到害怕
雖然處在疾病帶來的醫(yī)療費用等各種經(jīng)濟壓力之下，但在31個擁有適齡子女的家庭中，16戶的家長仍以舉債的辦法供子女讀書。
大多是從親戚那里借錢，另外一些人的借款來自朋友�，F(xiàn)在，只有2個家庭已經(jīng)還清債務，1個家庭部分還清。調(diào)查報告判斷說：“其余的家庭根本沒有能力還債”。
好在這些孩子中只有1人學習成績比較差。顯然，他們的父母深信知識能夠改變命運。因此，在回答是否因家庭經(jīng)濟困難考慮讓孩子退學時，有25個孩子的父母堅定地回答“不會”；只有6個孩子的父母無奈地回答“會”或“不清楚”。
源自貧困的“羞恥感”深深困擾著他們。即使駱鵬，這個看起來很開朗的年輕人，也不愿意多談自己家的窘迫。在談起往事時，他強調(diào)：“我從不憂傷。”
33個享受低保的家庭當中，有7個不愿意把自己申請和領取低保救助的情況公之于眾�！拔覀冞@個地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，雖然困難群體的基數(shù)不大，但貧富差距大�！丙溩拥杲值擂k事處“五扶”工程負責人孫守瑛對《瞭望東方周刊》說，特別是看到周圍住在高檔公寓里的白領、外籍人士，低收入家庭的心理陰影就更加嚴重。
有三分之一的被訪者表示，對自己的前途不抱有任何希望。32個人坦率地說，自己的生活是失敗的。他們經(jīng)常感到害怕、睡眠情況不好、自己高興不起來、比平常人話少，這些癥狀的擁有者每項都超過20人。
另外，孤單、人們對自己不太友好、生活沒有意思，這些想法充斥在窮人們的頭腦中，接近一半的人確認，自己對生活感到憂愁。
事實上，大多數(shù)貧困家庭沒有合適的衣服和鞋襪參加社會交往和集體活動，其中四分之一的人只有一雙鞋。
這使得這些成年人和孩子，缺乏與社會及群體打交道的基本條件，“直接結(jié)果就是可能被社會邊緣化，甚至被這個社會所排斥。他們不能為社會作出自己的貢獻，也不能獲得社會的回饋，同時也不能得到社會的支持”。
“四條線”外的救助
通常，在談到城市居民的生活保障時，人們會提到“四條保障線”，即：職工最低工資、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險、城市居民最低生活保障制度。
“政府的政策是嚴格按照相應標準來對位的，比如低保就有收入的限制。但有些困難群體并不在這個政策的幫扶之內(nèi)，”孫守瑛舉例說，部分低保家庭雖然享受了相關政策，但在巨額的醫(yī)療費面前，補助不過是杯水車薪。
據(jù)孫守瑛介紹，目前麥子店地區(qū)享受低保的家庭有56戶，共110余人，每人每月大概有500元左右補助。此外，由政府方面提供的救助還有醫(yī)療大病救助、失業(yè)人員救濟金，以及婦聯(lián)、工會、共青團等單位按照各自指標提供的救助，“多數(shù)都不是長期固定的。”
除了“四條線”和傳統(tǒng)型救助，這93戶人獲得的其他幫助如下：
有16個家庭能得到50元到1000元不等的成年子女及其他親屬和朋友等的資助，包括贈予的物品和現(xiàn)金。有5個家庭得到40元到1000元不等的社會捐助，包括政府部門、非政府組織和社區(qū)等捐助的實物或現(xiàn)金。
另外一些小實惠，包括有4個家庭得到40元到1700元的房租減免、有19個家庭得到全年100元到3600元不等的供暖費減免、有1個家庭得到每月50元的水電煤氣費減免。
早在2003年，麥子店地區(qū)人均GDP已經(jīng)達到13萬元，相當于當時全國水平的12倍，是當時北京市平均值的4倍，財富的來源主要是區(qū)內(nèi)3000多家各類企事業(yè)單位。事實上，在3萬多常住人口中，貧富差距已經(jīng)顯現(xiàn)出來。
在制度設計上，政府現(xiàn)階段能夠提供的資源已經(jīng)明了。即使街道辦每年再拿出一筆資金扶貧，在其持續(xù)性上也很難達到完美。其實到這個層面上，“除了與駐區(qū)單位講事實擺道理，也沒有什么資源。”
說這話的是李將健，北京社源傳媒創(chuàng)始人。該公司辦公地位于麥子店地區(qū)。他回憶起5年前當時麥子店街道辦事處動員企業(yè)時說，主導者反復強調(diào)的一點是，你們的援手，將改變貧困人口對社會的認識。
創(chuàng)新性的扶貧包括5項內(nèi)容：生活扶困、身體扶康、精神扶志、智力扶學、就業(yè)扶技。包括按照“政府主導、社會參與”的原則，均基于詳細的調(diào)查報告。
企業(yè)對此并非沒有任何抵觸。比如，一些負責人立刻把它和社會上常見的“揩油”聯(lián)系到一起。另外一些人覺得，城市居民有“各種政府保障”，企業(yè)有錢可以到農(nóng)村扶貧。
“應該是公開的這個辦法，消除了大多人的擔心�！崩罱≌f，街道開始在社區(qū)報上大量報道有關幫扶的情況，“我們企業(yè)都看到，確實城市里需要幫助的窮人很多，政府包攬不過來，而且錢確實給他們了�！�
在所謂“五扶”工程實施之初，出錢還是主要的援助手段，“由街道出面，與企業(yè)達成協(xié)議，每年不低于3000塊標準。”孫守瑛說，開始大多數(shù)企業(yè)直接按月給錢，有的企業(yè)則是給物品，也有些因為孩子讀書考學了而給額外補助等等，“這5項里，身體扶康、就業(yè)扶技這后兩項難度最大�！�
貧民的壓力
給錢，曾經(jīng)讓駱鵬有很大壓力。無論救助者如何善意地表達自己的愿望，這終究看起來像是一次施舍。
看著一撥又一撥好心人把一疊一疊鈔票送到家中，得到父母的千恩萬謝，駱鵬心里其實不是滋味。一直到2008年初，街道辦事處與兩家餐飲企業(yè)達成幫扶協(xié)議，由企業(yè)為他提供了電腦和上網(wǎng)費用。
駱鵬感覺，自己又能離開這個8平方米的小房間了。他先像大多數(shù)電腦愛好者一樣學習了動漫制作。后來，因為附近有一家大型圖書批發(fā)市場，他就在家開了一家網(wǎng)店，由父母給他進貨。
生活上的改變，使駱鵬的身體也有了很大的改善。他現(xiàn)在已經(jīng)能夠出門遛彎。與絕大多數(shù)“五扶”對象一樣，這個家庭覺得，鄰里關系得到了加強，包括那些看起來很氣派的企業(yè)鄰居。
現(xiàn)在，駱鵬還在一家社區(qū)論壇擔任版主，并為另一家網(wǎng)站撰寫稿件。他每個月可以收入1000多塊，雖然藥費仍要開銷3000多塊。
在李江健看來，今天的社會上不缺錢，“我覺得，政府要做的就是把這些錢引導到該用的地方。政府資源是什么？就是好好利用它的號召力�！�
他說，就是不要讓這個社會冷漠。
不過隨著“五扶”工程的持續(xù)實施，其中存在的問題也慢慢凸顯出來。“有些企業(yè)仍把錢交給居委會�！睂O守瑛說，在嚴格選擇幫扶對象的同時，他們對企業(yè)提出了更高的要求，“簽訂三方協(xié)議保證救助的常態(tài)化，也容易進行監(jiān)督。”
另外，“政府提出幫扶理念，但也不能無限承擔責任，更多的實際是轉(zhuǎn)化成宣傳的力量，”孫守瑛說，一些人在接受幫扶之后，慢慢形成習慣，認為接受幫助是應該的。“這類人，就需要給他們斷奶。如果是能夠正常生活就業(yè)的群體，就給他們推薦工作，而不是總送東西送錢。”
不過孫守瑛說，抓到救助就死不放手的個例很少，他們的生活正慢慢步入正常的生活軌道。
(特約撰稿羅敏對此文亦有貢獻)
建設更好的城市低保制度
現(xiàn)在的低保制度正在演變成一種綜合性的救助制度，承載了過多的救助功能。應當在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)促進等
文 | 韓克慶、劉喜堂
貧困問題是一個世界性的難題，中國也不例外。自從實行改革開放政策以來，在城市經(jīng)濟快速發(fā)展和城市面貌持續(xù)改善的同時，城市貧困問題也相對突出地擺在社會面前。
造成城市貧困問題的原因是多方面的，既有身體殘疾、年老體弱、缺乏工作能力等個人原因；也有就業(yè)崗位不足、結(jié)構(gòu)性失業(yè)、社會排斥等社會原因。
中國政府對解決城市貧困問題高度重視，20世紀90年代以來，一直在努力建立并逐步完善社會保障制度，通過制度化的政策安排，履行政府責任，保障城市貧困人口的基本生活。
城市居民最低生活保障制度就是中國政府所構(gòu)筑的社會保障體系中專門針對城市貧困問題的一項最重要的制度。為加快這項制度的實施力度，中國政府于1999年頒布了《城市居民最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)。
近些年的實踐證明，城市居民最低生活保障制度在維護城市居民的生活權益、保障其基本生活安全、遏制城市貧困規(guī)模的繼續(xù)擴大等方面，發(fā)揮了相當重要的作用。
不過，當前城市低保制度在核定家庭經(jīng)濟狀況、形成有效的動態(tài)調(diào)整機制、維護受助者的尊嚴、低保工作人員隊伍建設等方面還存在著不足，需要繼續(xù)探索完善。
誰該獲得低保
目前的低保制度以家庭為單位進行救助，以家庭人均收入低于救助標準確定救助對象。在制度運行過程中，遇到了人均收入核實缺乏統(tǒng)一標準的問題。
《條例》規(guī)定，管理審批機關可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式，對低保申請人的家庭經(jīng)濟狀況及實際生活水平進行調(diào)查核實。
之所以要對申請對象的家庭經(jīng)濟狀況進行準確的核實，目的就在于將現(xiàn)有資源進行合理優(yōu)化分配，確保救助給予真正需要救助的人。
在實際操作中，主要是采取低保申請人出示收入證明、民政部門工作人員入戶調(diào)查和鄰居取證的方式來展開。從現(xiàn)實中來說，這種方式比較符合中國國情，也具有一定的客觀性和全面性。
難點則在于制度執(zhí)行過程中，對瞞報、少報個人及家庭收入實際情況的甄別。
現(xiàn)行城市低保制度采取的是補差形式。部分人為多享受補貼，故意少報家庭收入。也有一部分并不貧困的群體，為享受到低保政策隱瞞家庭財產(chǎn)和實際收入，以便擠入享受低保的行列。
“應保盡�！睙o疑是此項工作的原則。同時，如果讓自身實際狀況并不應享受“低保”待遇人，也加入了享受低保的行列，不僅會損傷低保制度應有的功能，而且從總體上講，則是損害了社會保障制度的公平性，對應當享受低保的人群也是一種傷害。
低保還需要完善有效的動態(tài)調(diào)整機制。
我國現(xiàn)行的城市最低生活保障制度有一個重要原則，就是動態(tài)管理原則，即當家庭收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�時，一定要將其納入低保群體，提供相應的低保待遇；當家庭收入變化時，則相應地調(diào)整收入補貼額；當家庭收入高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇�時，應該讓其退出享受低保的行列。
從實際情況來看，前者尚能保證，但使家庭收入穩(wěn)定地增加之后已經(jīng)不符合享受低保標準的對象，退出低保制度就較難實現(xiàn)了。
由于現(xiàn)在的就業(yè)形式極為靈活，上班時間也有彈性，查證其隱性收入很難獲取有力證據(jù)。還有這種情況：當?shù)捅９ぷ魅藛T到低保對象工作單位了解情況時，用人單位出于“好心”幫助應付低保工作人員，即使低保對象就業(yè)了，也幫助否認。有的低保對象在家里炒股或者進行其他投資，低保工作人員也較難了解到實情。
另外，對于達到退休年齡后開始領取退休金的人，由于目前低保戶、勞動保障部門、民政部門之間信息不對稱，只要低保戶不如實上報家庭收入的變化情況，低保管理部門就很難掌握其真實的收入情況。
如果低保工作無法有效地實現(xiàn)合理的動態(tài)調(diào)整，整個制度的公平與效率就會降低。
享受低保者的尊嚴需要保證。
現(xiàn)行的最低生活保障制度已上升到法律規(guī)范層面，接受救助是社會成員在遭遇生活困境時應當享受的法定權利。因而，最低生活保障制度的一個重要基本原則就是維護受助者的尊嚴。
現(xiàn)行的低保制度在提高貧困者的生活境遇、緩解家庭成員的生存危機方面成效顯著，可還難以維護其尊嚴。例如，有的低保戶逢年過節(jié)不串親戚，不敢邀請別人來自己家里做客；有的低保戶享受低保后就好像中了“緊箍咒”，感覺隨時都被別人監(jiān)控，等等。
城市最低生活保障制度的保障標準是城市居民的最低生活水平，依據(jù)國際通行的說法，這一標準應該是最低限度的不失尊嚴的生活，而不應僅僅是延續(xù)生命的最低需求。我國現(xiàn)行的低保制度距離這個標準還有一定差距。
建立與促進就業(yè)相關聯(lián)的動態(tài)調(diào)整機制
實際上，大多數(shù)的領低保者都是愿意積極就業(yè)的，但由于身體原因或者年齡原因，就業(yè)機會相對狹窄。這一方面與我國整體就業(yè)狀況有關，另一方面也揭示了困難群體在就業(yè)上受到的一些歧視。
各級政府應該努力促進低保戶的再就業(yè)，尤其是那些身體健康的人員。政府應當明確制止企業(yè)在招收員工時的就業(yè)歧視，尤其是年齡方面。同時，還要努力提供更多的公益崗位，把低保制度與社會福利安排等結(jié)合起來，如低保戶可以到福利院做護理員等。
在促進就業(yè)方面，制度上還應有一些激勵措施，如一旦家庭平均收入超過享受低保的標準，可以繼續(xù)保留幾個月的待遇享受；雖超過享受低保的標準，但在一定標準以下，還可以保留與低保相關的配套福利措施等。
完善以社會救助體系為目標的配套制度
城市最低生活保障制度的基本目標是解除城市貧困家庭的生活困境，不可能指望所有的社會救助問題，都靠一個低保制度一攬子解決，其他的問題應當靠整個社會保障制度安排或其他經(jīng)濟政策、社會政策來解決。
現(xiàn)在的低保制度正在演變成一種綜合性的救助制度，承載了過多的救助功能。應當在低保制度之外健全配套制度，如住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)促進等。
社會保障制度要形成真正的“安全網(wǎng)絡”，靠單一的制度設計不可能有效實現(xiàn)，而且單項的制度還可能帶來一些負面作用，例如，形成固化社會階層、妨礙個體自由和社會流動，等等。這些問題是需要注意防止的。
建立科學測定貧困的系統(tǒng)指標
我國城市低保制度實施以來，在國家沒有形成統(tǒng)一的收入核查實施細則的前提下，各地結(jié)合實際情況對低保對象的收入核查標準進行了一些探索，包括對低保戶消費形態(tài)的一些控制，如有的地方禁止低保戶養(yǎng)寵物等，有些做法可能顯得刻板僵化，也有損傷受助者尊嚴的反映，但其初衷可能還是為便于對低保對象的甄別。
應當承認，目前，低保制度中的“收入核查”尚難有效實施，既有我國金融信用體系不完善的問題，也有制度本身設計的問題。上面已經(jīng)提到家庭財產(chǎn)和隱形收入難以核查，包括對低保戶的私有住房、有價證券或者遺產(chǎn)繼承等財產(chǎn)情況難以核實，就業(yè)形式多樣化、收入來源多樣化形成的收入核查難等。理應說明的是，對一些從事非正規(guī)就業(yè)且獲得少量勞動報酬的受保人，應當鼓勵其參與勞動的積極性。
客觀上需要的是建立科學測定貧困的系統(tǒng)指標。
現(xiàn)在，世界上不少國家都有嚴格而詳盡的經(jīng)濟狀況調(diào)查。例如，日本的經(jīng)濟狀況調(diào)查大體包含了三個層面的內(nèi)容：一是通過金融信用和稅收體制核查個人收入情況；二是調(diào)查其住房情況，如果是私有住房且住房面積高于享受救助的標準，則取消救助資格；三是根據(jù)日常消費和支出狀況進行生活方式調(diào)查。
規(guī)范以家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查核心的審核制度，可以借助現(xiàn)有信息網(wǎng)絡平臺，包括利用銀行、稅務、勞動保障、工商行政管理等部門的信息系統(tǒng)，依法獲取申請者和受助者的家庭財產(chǎn)和收入狀況，結(jié)合個人申報，明確各個機構(gòu)和個人在低保資格評估中的職責和義務，加強行政立法。
我們設想，是否可以考慮從支出入手，確定其消費形態(tài)和生活方式，對城市低保對象的住房、耐用消費品等支出項目進行指標設計，結(jié)合收入狀況進行綜合評判。
辦法包括出臺家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查的實施細則，從收入核查和消費支出兩個方面，結(jié)合個人收入、家庭財產(chǎn)、消費支出來界定低保對象。同時，完善收入申報與監(jiān)控體系。
對各地采用的其他變通標準如家庭財產(chǎn)、高消費傾向等也應逐步統(tǒng)一規(guī)范。近年來，也有一些國家已經(jīng)不再對申請者申報的家庭財產(chǎn)狀況進行核實，而是根據(jù)要求和標準發(fā)放救助金，避免了對受益者人格和心理上可能形成的傷害。
我國低保制度的立法層次較低，《城市居民最低生活保障條例》也還存在某些法律上的漏洞。對《條例》中的監(jiān)督條款，在執(zhí)行上要嚴格起來，對低保管理人員弄虛作假、低保對象刻意瞞報收入等騙保行為，應給以相應的懲戒。
法律法規(guī)中相關的罰則需要進一步明確化，并使其更具操作性，比如，對以各種手段欺騙社會、違規(guī)操作，造成低保金損失的居民、低保管理人員及相關單位的有關人員，如何處罰都要做出詳細而明確的規(guī)定，從法律上杜絕此類行為的發(fā)生。另外，銀行、稅務、工商、勞動保障機構(gòu)等部門之間，應明確配合調(diào)查的責任。
來源：瞭望東方周刊
他說，如果運用房價這些手段使其前往郊區(qū)生活，會引發(fā)嚴重的貧富對峙，“那里沒有工作機會，沒有便利的公共交通，隨后他們只能失業(yè)，或者群居在中心區(qū)的地下室里，成為城市發(fā)展中被遺忘的、散發(fā)著怨氣的角落�！�
